关于香港存款保险立法的实践与启示

香港地区存款保险制度于2004年建立并于2006年开始运行,迄今已成功运作了六年多时间,其中有许多经验值得我们参考和借鉴。
香港存款保障立法的演进过程 在1992年以前,虽然香港法律对存款保障没有明确的规定,但根据香港《外汇基金条例》,财政司司长“可为保持香港作为国际金融中心的地位,按其认为适当而运用外汇基金以保持香港货币金融体系的稳定健全”。这一规定明确了外汇基金“最后贷款人”的角色,因此当影响香港银行体系稳健的情况出现时,香港政府可以运用外汇基金救助“问题银行”,保护普通存款人的利益。香港政府处理20世纪80年代银行危机的实践表明,虽然这一时期香港没有建立显性的存款保险制度,但政府动用外汇基金对存款人承担了隐性的全额担保,使得所有存款人在那场危机中没有遭受任何损失。尽管隐性的全额保险在保护存款人利益、保持银行体系稳定上发挥了一定作用,但却有可能增加银行道德风险。
此外,缺乏明确的“游戏规则”,也可能引发公众的挤兑动机,从而使危机蔓延,导致整个市场不稳定。 1991年,香港爆发了香港国际信贷银行事件,香港政府最终宣布对香港国际信贷银行清盘,一度引发港基国际、道亨银行、第一太平银行、花旗银行及渣打银行等机构受到不同程度的挤提。这次事件使得香港政府开始考虑建立显性存款保险制度的必要性。
1992年,香港政府进行了一次全面的存款保险立法咨询,然而,由于各方在成本、公平和道德风险等方面存在顾虑和分歧,建立显性存款保障计划的建议遭搁浅。香港政府转而采取了一些其他措施来保障存款人的利益。
其中最重要的制度安排是“小额存户优先索偿”。1995年,香港政府在《公司条例》中增加了第265条,规定当持牌银行破产清算时,存户有权优先获得其存款总额中最高达10万港元的存款。
这种优先受偿的权利位于对银行的有抵押债权、雇员工资、雇员赔偿和银行欠政府法定债务等之后,但比一般债权人优先,这在一定程度上保障了小额存款人利益。
另外,1992年香港政府修订了《外汇基金条例》,将外汇基金局和银行业监理处合并成立了香港金融管理局,将货币政策和银行监管纳入同一部门,通过强化监管来保障存款人利益。
2000年4月,香港金管局决定再次开始存款保险制度的研究和立法前期准备工作。主要原因在于：一是1997年亚洲金融危机期间,一家香港银行曾发生挤提,这表明外来冲击和传言可对个别银行甚至整个银行体系的信心造成不良影响；二是从国际上来说,各国都开始相信存款保险在加强市场对银行体系的信心方面能发挥重要作用,并且许多国家已经建立了显性的存款保险制度；三是香港金管局经过评估认为,香港已经具备“金融稳定论坛工作小组”提出的建立存款保险制度的几个先决条件,即稳健的法律制度、稳定的宏观经济状况、有效的金融监管体系、与国际接轨的会计和审计准则、有效的信息披露制度等。
经过大量认证、反复修改和广泛征求社会各界意见,2004年5月5日,香港立法会通过了《存款保障计划条例》（以下简称《存保条例》）,标志着香港正式确立了显性的存款保障计划。
2010年6月,香港政府对《存保条例》进行了修订。目前《存保条例》共分7部56条,对存款保险的范围、保险限额、资金安排以及存保基金的管理等作出了明确规定。 香港存款保险制度运行情况及立法的特点 根据《存保条例》,2004年7月香港存款保障委员会（以下简称“存保会”）成立,并于2006年9月25日正式推出存保计划。几年来,存保会颁布了新指引,完善了对问题银行存款人发放补偿的政策及程序,并大幅扩展了发放补偿代理网络,开展了多次专题演习及模拟测试,使补偿发放准备更加充分。截至2012年3月底,香港存保计划参与成员达到151个,存保基金的总资产已增至18亿港元。概括来说,香港存保制度的设计特点主要体现在以下几个方面。
参保机构限于持牌银行。根据香港《银行业条例》,目前香港银行业实行三级发牌制度,分为持牌银行、有限制牌照银行和接受存款公司。不同的牌照可以接受存款的最低限额不同,有限制牌照银行不低于50万港元,接受存款公司不低于10万港元,只有持牌银行对接受存款的最低限额没有限制。另外,存款保险机构是通过代位取得存款人的优先索偿权,参与倒闭银行的清算来补偿其对存款人的赔款支出,而香港《公司条例》规定的优先索偿制度只适用于持牌银行。
根据存款保障计划保障小额存户的利益的目的,《存保条例》规定将所有本地和外资持牌银行纳入存款保障计划,而有限制牌照银行和接受存款公司不包括在计划内。
同时,为避免收取双重保费,《存保条例》也明确规定,若境外注册银行香港办事处接受的存款已获其注册地的类似计划保障并受到相同程度的保障,则可申请豁免参与计划。
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