“交通事故责任认定行为”为何不可诉？

今年6月12日早上6点左右,杭州三墩绕城高速附近发生两车相撞事故,造成一人死亡。
当天,官方微博称,据知情者透露,肇事车辆为一辆运载大块圆木的大货车,其在行驶中发生事故侧翻,车上圆木瞬间将一辆奥迪轿车埋压,造成车内驾驶员吴某当场死亡。
据悉,被大货车埋压的黑色奥迪车主系浙江大学副校长吴平,救出后因伤势过重死亡。
9月3日,经过近三个月的调查,杭州交警部门终于拿出了这起车祸的交通事故责任认定书
交警查明,吴平的违法行为是：驾车变更车道时影响正常行驶机动车。汪国财的违法行为是：驾驶制动系统不符合相关标准技术要求的车辆；核载27.7吨的货车载物超过核定载质量32.34%。
鉴定报告表明：可以排除大货车制动系统不符合相关标准技术要求及其运载质量超过核定载质量而引发该起事故的可能性,但该车制动系统不符合相关标准技术要求及其运载质量超过核定载质量均会加重事故后果。
交警根据事故发生的原因、双方违法行为的严重程度及在事故中所起的作用,确定吴平驾车变更车道时影响正常行驶机动车的违法行为是引发事故的原因,吴平负此事故的主要责任；汪国财驾车时的违法行为加重了事故后果,负此事故的次要责任。
根据相关媒体的报道,当天汪国财通过媒体报道获悉事故认定情况,在得知自己被认定次要责任后, 当时腿就软了 。汪国财还告诉媒体记者,自己对交警部门出具的认定书不服,将通过律师进行申诉。
安徽中天恒律师事务所合伙人律师姜万东在接受媒体采访时表示,交警部门出具事故认定书,并不是具体行政行为,因此事故双方对认定书有异议都无法提请行政诉讼或行政复议。在法院审理过程中,法官可以依照事故认定书审理,也可以不依照事故认定书审理,前提是事故双方需提出充分证据,证明事故认定书有重大错误。
可诉 不可诉 可诉 不可诉
今年11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过关于修改行政诉讼法的决定。此次修改,从明确法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、强化受理程序约束等五方面保证行政诉讼的入口畅通,完善了对当事人的诉权保护。
然而有学者注意到,尽管受案范围有所扩大,但并未将交通事故责任认定书纳入其中。
本报维权律师团成员、辽宁良友律师事务所律师焦健介绍,关于交通事故责任认定的概念,源自国务院于1992年1月1日实施的。根据第十七条规定,责任认定是指： 公安机关在查明交通事故原因后,应当根据当事人的违章行为与交通事故的因果关系,以及违章行为在交通事故中的作用认定当事人的交通事故责任。 按照第一百一十五条的规定,该已经废止。
2007年颁布、2011年修订实施的第七十三条规定：公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘查、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任,并送达当事人。作为处理交通事故的证据,在司法实践中,道路交通事故案件处理时,由于交通事故认定书是认定交通事故的事发经过、事故成因和事故责任的重要证据,并在很大程度上影响到事故责任人的行政责任、民事赔偿责任和刑事责任的承担,所以交通事故认定书往往成为当事人争议的焦点问题。
记者查询相关资料发现,关于交通事故责任认定书是否具有可诉性,在此之前几经反复。
从1990年10月1日实施到1992年12月1日最高人民法院、公安部联合下发之前,为可诉阶段；从下发到2000年3月10日实施之前为不可诉阶段。第四条明确规定： 当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定 不服,向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的,人民法院不予受理。
从下发到2004年5月 新交法 实施之前为可诉阶段。第一条规定： 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。 许多法院据此规定又开始受理此类案件。最高人民法院为了指导此类案件的审理,还在上刊登了 李治芳不服交通事故责任重新认定决定案 和 罗伦富不服交通事故责任认定案 。至此,公安机关交通事故责任认定是否可诉的问题已经解决了。
第七十三条规定 公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任,并送达当事人 。
全国人大法制工作委员会办公室2005年1月5日又对湖南省人大常委会法规工作委员会作了答复： 根据第七十三条的规定,公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书,作为处理交通事故案件的证据使用。因此,交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的,可以向人民法院提起民事诉讼 。
至此,交通事故认定这种行为又变成不可诉了。
准行政行为 是种什么行为？
记者在查阅相关资料时发现,有学者将交通事故责任认定行为定义为 准行政行为 ,因此不具可诉性。
对此焦健律师表示,所谓的 准行政行为 ,中国现行法律、法规和司法解释中并没有相关具体规定,准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起,这缘于对行政行为研究的需要。
准行政行为通常是指行政主体通过一定的观念表示,行使行政职权或履行行政职责所实施的,能够间接产生行政法律效果的行为,表现形式主要有：行政受理行为、行政通知行为、行政登记行为、行政确认行为、行政检查行为和行政答复行为等。
焦健表示,准行政行为并非行政主体意思表示的外化形式,而是行政主体就某种具体事实所作的观念表示和判断,且仅对相对人产生间接的法律效果,并不直接为相对人设定权利义务。正因为如此,理论界与实务界对准行政行为的司法审查大多持否定态度。
交通事故责任认定行为究竟需不需要被纳入行政诉讼范围？对此焦健律师表示,确立 行政行为 而放弃 具体行政行为 ,其原因就是仅仅将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此,大多数学者们将行政行为定位在广义范畴,认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为,都应纳入司法监督范围。这是推行法治政府、实践行政法治的必然要求,是坚持以人为本、构建和谐社会的应有之义。
然而,这并不意味着所有行政行为都可以通过司法审查寻求救济,对于内部准行政行为、终局准行政行为以及中间准行政行为等则不具有司法审查的实体空间。类似 交通事故责任认定 这样的准行政行为,由于并不会对相对人的权利义务产生实质影响,或者由于法律的规定而不可诉,目前仍具有相对的合理性。 焦健律师说。
对交通事故责任认定书不服怎么办？
既然交通事故责任认定书不具可诉性,那么像大货司机汪国财对交通事故责任认定书不服该怎么办？
对此焦健律师表示,首先,可以申请上一级公安机关重新认定。当事人可以在接到交通事故责任认定书后十五日内,向上一级公安机关提出重新认定的申请。
上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内,应当作出维持、变更或者撤销的决定,分别送达事故当事人和原责任认定部门,原责任认定部门接到后,应当在5日内向各方当事人或者代理人公布重新认定。道路交通事故责任的重新认定决定为最终决定。
其次,可以将交通事故赔偿纠纷纳入到法院合法性审查中,也可以要求法院委托第三方鉴定作出责任划分。
由上可知,公安机关出具的责任认定书依法只能视为一种证据,它是公安机关对交通事故作出进一步处理的依据材料,也是当事人提出赔偿请求和法院作出判决时所依据的证明材料的一种。交通事故当事人可能由于责任认定而受到行政处罚或处理,并产生赔偿义务或获得赔偿的权利；但责任认定并不是行政程序和诉讼程序中处理交通事故的唯一证据。
焦健律师表示,交通事故认定书作为处理交通事故的一种证据,应当具有证据的基本特征,即客观性、关联性和合法性,因此对交通事故认定书加以审查判断是证据使用的必然要求。1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发了中第四条规定： 人民法院审理交通肇事刑事案件时,人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥,则不予采信,以人民法院审理认定的案件事实作为定案依据。 可见,交通事故认定书只有经过审查确认,才能依法确定其证明效力。在不服交通事故处理和赔偿案件诉讼过程中,当事人还可以申请由法院主持进行第三次鉴定作出责任划分；法院也应当对作为证据使用的责任认定及其他证据材料加以综合分析判断。