积累型基本养老保险需要逐步完善

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。

20世纪80年代中期以来，我国开始对基本养老保险制度进行改革，1997年正式建立了全国统一的、社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式（以下简称“统账结合模式”），此后进行了做实个人账户的试点，完善了养老金计发办法。但是，我国基本养老保险究竟应实行怎样的筹资模式，是否应当做实个人账户，始终是学界争论的焦点。

在国务院发展研究中心2000年8月召开的国际研讨会上，我曾提交过一篇论文，但是对于社会养老保险仍感觉言犹未尽。正如朱镕基总理所说，目前的空账是可以解决的，关键是要建立起好的体制和机制。在这个问题上，我的理解是必须按照社会统筹与个人账户相结合的原则，实行完全的而不是部分的基金积累制。这里所说的是基本养老保险，整个社会的养老保障体系，还应当包括政府对特困老年人群的社会救济，企业和职工个人参加的商业保险，居民自己的养老储蓄，这些都应当进一步完善。基本养老保险作为主体，覆盖面要宽，保障水平却不能太高。其主要内容有三个方面：(1)所有单位和职工个人都应根据统一的规定缴纳社会养老保险费；(2)所有资金都要记入个人账户，职工退休费全部来自其个人账户；(3)为照顾低收入群体，缴费中可以划出一定比例，譬如说30—50％进行平均化后再记入个人账户，实现一定程度的社会互济。要害在于，所谓社会统筹与个人账户相结合，应当是两者的有机统一，而不能搞成两个板块。只有实行上述完全的基金和个人账户制度，才能使效率和公平得以兼顾，否则养老保险改革就很可能会走上弯路。

与现收现付制或部分积累制相比，完全积累制可以从根本上解决我们忧虑和担心的种种问题。首先，职工养老保险的享用与其缴费贡献完全挂钩，可以彻底打破传统的社会福利“大锅饭”，提高整个经济的效率水平；其次，完整的个人账户使人们不再有其他幻想和依赖，职工不仅会积极缴纳个人应缴的保险费，而且还会普遍主动地监督雇主为自己缴费，从而能够从最基础的层次上消除缴费拖欠现象；第三，完全的个人账户类似于居民的定期储蓄存款，政府部门挤占挪用几乎没有可能；第四，制度高度透明，假账滥账无法生存，跨地区的资金统筹调度十分简便，监督和审计容易，管理成本最低；第五，由于关系到每个人的切身利益，可以在全社会形成共识，使基金投资于较低风险和较高回报的领域，取得最好的积累和增值效益。最后，与西方发达国家不同，中国正处于城市化加速发展的历史阶段，目前认定的城镇职工只有1．4亿左右，随着户口管制的放松，用不了多久这个数字就会翻番，如果不实行完全的个人账户制，政府就会不得不背上一笔数额不断膨胀的养老保险负债，历史包袱永远也卸不下来。

基本养老保险实行完全的基金和个人账户制，已经成为许多国家的改革选择，在我国具备更多的有利条件。例如，因为这种制度的性质是强制性储蓄，而中国自古就有储蓄防老的文化传统，因此特别容易为社会所接受；国家拥有巨额资产和资源可以用于弥补养老保险积累不足，使得从现收现付转向基金积累最大的困难得以解决；财政收入处于快速增长时期，金融盈余，货币稳定，资本市场步入健康发展轨道，如此等等。许多人担心转轨的办法和时间，实际上，我们比之智利、波兰、玻利维亚等等国家有更大的选择余地。极而言之，如果我们愿意，从明天开始就可以采取完全的基金积累制，而毋须考虑所谓“新人老人”之分，也不必琢磨20年或30年哪个过渡期更合适。

如此复杂的问题能够简单化的根据在于，我们对于现有城镇职工养老保险积累不足的“隐性负债”已经达成共识，就是说国家在宏观上已经认帐。偿还这笔债务快一些或慢一些并不是绝对重要的(在可能的情况下当然是愈早愈好)。从理论上说，唯一的硬性限制条件是，不影响给离退休职工按时足额发放养老金。因此，不必等到所有的钱都拿到手之后再去分配到每个职工的个人账户，相反可以先给每个职工计算分配一定数额的资金后，再去汇总测算总的偿债规模。这样做，不仅简便和易于起步，而且还可以以需定取，避免大的失误。

具体操作办法是：(1)由国家规定统一的政策，各地政府、用人单位、开户银行相配合，根据职工的工龄、职级并参照目前发放的养老金水平，为其建立一个个人账户并确定一个账户资金数额；(2)告诉职工，这笔钱就是他过去工作所积累的养老保险金，职工可以核对其工龄、职级等基础数据是否正确；(3)继续严格征收养老保险费，推广由税收机关代收，在职职工及其单位的缴费按照确定的办法计入职工个人账户；(4)对于已离退休的职工，他现在每月领取的离退休费就被计算为从其账户上支取资金；(5)有计划有步骤地为国家社会保障基金多渠道筹措资金，特别是划转国有资产，并及时调整投资结构，除持有国债和部分上市公司股票外，应将更多资金投向电力、高速公路等长期稳定安全的领域，同时也正好解决基础设施资本金来源渠道狭窄的问题。

完全基金积累制和个人账户建立起来之后，还有许多机会来逐步完善。如果出现了普遍的补偿不足问题，那只要再适当注入一部分资产并调高个人账户资金金额就可以了。假若发现个别人弄虚作假，那随时可以对其账户查封、冻结和改正。贵州住房改革中将已有公房的资产价值折算给每个职工，作为其存量补贴(也等于是对个人过去住房资金积累不足的补偿)，这种账户一边建立，一边使用，也可以说是在使用中完善。近两年来，贵阳市已为3万多职工兑现了存量补贴8亿多元，其中近1亿元为现金，直接带动个人储蓄2亿元，购买了约28万平方米的商品房，极大地刺激了住宅建设和房地产业的繁荣。如果等待个人账户完善起来再发放存量补贴，那么就不可能出现过去两年住宅投资成倍增长的结果。

总之，我们目前具有建立一个能够最好地兼顾效率与公平的基金积累式养老保险体制的一切条件。这个机会无论如何不该错过。此外，还要同时考虑医疗和失业等其他各种社会保险，这些方面国家也不得不承担较大的责任。但是，与社会保险同等重要，甚至可以说更应当放在优先位置去解决的是普及九年义务教育问题。现在数以千万计的孩子们达不到初中文化水平，那意味着他们在不久的将来就会进入失业和贫困人口的队伍。与其准备将来为他们发放社会救济金，不如现在筹措少得多的资金以让他们获得自食其力并能造福经济和社会的本领。

目前，将基本养老保险基金入市投资将面临巨大的投资风险，无异于让那些最不能承受风险的社会阶层，用其财产组合中最需避险的部分，去世界上最具波动性的资本市场从事高风险投资。这将极大地背离我国建立基本养老保险制度的初衷。

人口老龄化的巨大挑战

由于经济发展所带来的生活水平提高和医疗卫生条件改善，加上实施计划生育政策，我国人口在迅速老龄化。2000年到2010年十年间，我国60岁及以上人口从1.3亿增加到1.7765亿，占全国总人口的比重从10.5%增加到13.3%。65岁及以上老人从8837万人增长到1.1883亿人，占全国总人口的比重从7%增加到8.9%。据世界银行预测，到2050年，中国60岁及以上人口占总人口的比重将达到26.1%左右，接近经合组织国家2020年26.9%的水平。中国人口老龄化的另一个重要特征是“未富先老”，发达国家进入老龄社会时，人均国内生产总值一般都在5000—10000美元以上，而中国在跨入老龄社会时，人均国内生产总值才1000多美元，仍属于中等偏低收入国家行列。与此同时，农村人口老龄化程度明显高于城市，到2010年底，我国农村人口老龄化程度已达15.4%，比全国13.26%的平均水平高出2.14个百分点。

人口老龄化给养老保险带来了巨大挑战。国家统计局数据表明，中国老年人口抚养比（65岁及以上人口数与15—64岁人口数之比），由1990年的8.3%上升到2010年的11.9%，而据世界银行预测，中国老年人口抚养比将在2020年达到15.5%，2030年达到21.7%，到2050年进一步升至31.2%。老年人口抚养比的持续上升，使在职者赡养负担不断加重。2010年，我国城镇企业职工基本养老保险的制度赡养率（参保离退休人数与在职职工人数之比）为32.5%，相当于每3.1个参保的在职职工供养一个参保的离退休人员，而在1990年为每5.4人供养1人。与此同时，城镇企业职工基本养老保险基金支出不断增加，按当年价计算，1989—2011年，全国城镇企业职工基本养老保险基金支出年均增长23.7%，高于同期GDP增速7.4个百分点，2011年，全国城镇职工基本养老保险基金支出12765亿元，比上年增长20.9%，占当年GDP的比重达到2.7%。一方面，如果制度赡养率不降低，为确保养老金待遇，必须提高缴费率；另一方面，过高的制度赡养率和缴费率，驱使一些参保者逃避参保缴费。这就形成了人口加速老龄化背景下的养老保险筹资困局。因此，如何强化制度的激励机制，有效筹集资金，化解人口老龄化高峰时的支付压力，成为中国基本养老保险制度改革的逻辑主线。

基本养老保险实行积累制的经济社会条件远不成熟

中国在相当长的时间内都不需要依靠积累来提高储蓄率和投资率。当前，困扰中国宏观经济运行的突出问题不是储蓄不足，不是投资不足，而是伴随储蓄率过高的消费不足，是伴随过度投资和产能过剩的投资效率低下。联合国数据表明，中国储蓄率（按支出法GDP计算）从2007 年开始突破50%，2010年达到51.9%，不仅远远高于英美等发达国家，也比世界其他国家的平均水平高出近20个百分点。2000年以来，中国经济增长保持了高速增长态势，但经济增长依靠投资和出口拉动的结构特征不仅没有消除，反而在不断强化。从2000年到2011年，中国投资率由35.3%持续上升到49.2%，而消费率却由62.3%一直下降到48.2%，居民消费率更是由46.4%降到34.2%，达到了改革以来的最低点。在经济高增长的同时，长期存在的重复建设、低水平过度竞争、粗放型扩张、政企不分等深层次矛盾不断加剧。从2009年开始，随着投资增速的加快，新一轮产能过剩和重复建设已在更大范围出现。在国家统计局监测的24个行业中，有21个行业存在不同程度的产能过剩，成熟的制造业几乎找不出一个产能不足的行业。在储蓄不能转为有效投资的情况下，实行完全积累制，继续推高储蓄率，显然缺乏现实意义。

中国的人口增长和经济增长足以支撑一定程度的现收现付。1966年，美国经济学家亨利·艾伦（H. J. Aaron）发表了题为《社会保障悖论》的文章，提出了一个“艾伦条件”（Aaron Condition），即如果一国的劳动人口增长率加上实际工资增长率之和大于实际利息率，则实行现收现付制就能带来代际的帕累托最优配置，从而优于完全积累制。在1991—2010年间，除个别年份（1991年和1997年）外，中国均能满足“艾伦条件”。展望将来，城市化进程的加快将带来城镇人口的持续增长。根据原国家计委“中国劳动就业预测”课题组的测算，2000—2030年，我国城镇劳动适龄人口年均增长将达到3.1%。根据世界银行对未来我国年实际工资增长率的预测，2011—2030年每年都将达到4%，2030年后为3%。就实际利率而言，如果未来居民储蓄率不出现大幅下降的话，那么实际利率也不会被剧烈推高。可以推断，在未来一个相当长的时期内，“艾伦条件”在中国仍将得到满足。

仍处于发育进程之中的资本市场无法满足基本养老保险基金入市投资的要求。国际经验表明，积累制的养老保险基金能否在长期内保值增值，需要具备三个基本条件，即良好的养老保险基金营运公司、可靠的资本市场以及严密的法律监管体系。在中国，虽然多层次资本市场体系发展迅猛，市场规模不断扩大，市场制度建设取得了令人瞩目的成就，但是“新兴加转轨”的特征依然十分显著，中国股市波动的幅度和频度远高于发达国家，资本市场远未发育成熟。在这种背景下，将基本养老保险基金入市投资将面临巨大的投资风险，无异于让那些最不能承受风险的社会阶层，用其财产组合中最需避险的部分，去世界上最具波动性的资本市场从事高风险投资。这将极大地背离我国建立基本养老保险制度的初衷。